贝克国际研究中心
来斯大学
1998年6月17日

一

上海城镇集体经济是在社会主义改造高潮中形成、在解放妇女劳动力中壮大、在安
置上山下乡回沪知青中发展，经历着坎坷不平的曲折道路，现已成为本市社会主义
经济的重要支柱。它和国有经济一起，构成为上海国民经济中的主体。据统计局的
“基本单位普查”，1996年末上海集体经济共有98944个法人单位，占全市法人单
位总数的49.28％；298.1万名从业人员,占全市从业人数总数的31.12％；904.1亿
元集体资本金，占全市资本金总额的14.4％。1997年集体经济完成增加值679.9亿
元，占全市国内生产总值（GDP）的20.2％。在全市的集体经济中，属于城镇集体
经济的有２.5万个单位，72.7万名职工。1996年度由城镇集体经济完成的工业总产
值305.4亿元，占全市6.2％；完成的社会消费品零售总额350.2亿元，占全市30.2
％；完成的施工产值110.8亿元，占全市24.6％，均处于举足轻重的地位。

历年来，尤其从党的十一届三中全会以来，上海城镇集体经济在发展生产、方便生
活、增加出口、开发财源、安排就业和活跃国民经济中发挥着不可取代的重要作用。

1. 发展了生产。1978至1997年间，与上海国有工业比重由91.2％降为55.8％的
   同时，集体工业比重由8.8%增为19.2％。九十年代上海集体工业平均每年递
   增20.4％。这里也包含着城镇集体工业的一份贡献，推动着上海工业生产持
   续、快速、稳定地增长。
   
2. 方便了生活。全市现有集体商业网点37209个，占全市商业网点总数（不含
   个体户）的60.1%。三中全会以来集体商业零售总额年均增长速度为16.8％。
   上海民每天需要的副食品、烟纸杂货、小吃、小百货等大多有集体供应。遍
   布街头尾的便民小店大多由集体供应。
   
3. 增加了出口。据区县工业局1997年统计，仅市区的地区工业出口交货值44
   亿元，占销售产值的16.4%。有的区（如杨浦）的地区工业出口交货值占该
   地区销售值的比重长期保持在80％以上，产品远销欧美等发达国家，成为本
   市外向型的工业地带。
   
4. 开发了财源。1997年上海集体企业向国家纳税约90亿元比1978年7.4亿元增
   长约12倍，占全市地方财政收入约四分之一。这为上海城市建设近几年“一
   年变个样，三年大变样”中默默地作出了自己的贡献。
   
5. 安置了就业。七十年代末40多万名知青回城，大部分由集体企业安置。九十
   年代职工逐渐下岗，仅生产服务合作联社系统新安置的有19万人。全市城镇
   集体企业1996年工资总额平均每人7051元，还承担着城镇集体企业60多万名
   退休职工生活。这对巩固发展上海社会安定团结起了很好作用。尤需指出的
   是，城镇集体企业活跃着国民经济。城镇集体企业虽然有着自身弱点，如产
   权关系模糊，技术装备落后，资金和人才严重不足；但是，他们不要国家投
   资，供产销主要靠市场调节，企业规模一般较小，经营比较灵活，大多是劳
   动密集型，容纳劳动力较多。集体工业每投入24元固定资产就可每年产出100
   元产值，投入产出率一般高于其他经济类型企业，社会效益相对较好。
   

二

在肯定成绩的同时，要正视城镇集体经济当前存在的严重问题，找出问题深层次的
原因。

目前城镇集体经济面临着严峻的形势，表现在：一是职工人数逐年锐减。由八十年
代中期的107.5万人降为1997年的72.7万人，绝对数减少39.7％，占全市职工总数
相对比重也由22％降为16.3％。（注：近几年涌现集体企业新形势，如股份合作制，
集体性质民办科技，生产服务合作联社的街道“三产”，工合系统企业等，统计局
没有统计。如果将这些新增长因素估计进去，总人数也有所减少）。职工人数之所
以减少，有结构调整等合理因素，但也反映了老集体企业容纳就业的功能已经显著
萎缩。二是在国民经济中所占比重下降。城镇集体工业总产值占全市工业总产值的
比重由1990年的7.9％降为1992年的6.2％。集体商业零售总额占全市零售总额的比
重也由九十年代初的33％降为1997年29.1％。三是亏损面进一步扩大。据测算，目
前城镇集体企业中，效益好的占10%多一些，微利的占30％左右，亏损的要占50％
以上。其中地区工业明显潜亏的占60％，郊区城镇工业1996年亏损面扩大到48.9
％（其中6个县区出现全县区性亏损），”二轻”集体工业大部分亏损。集体商业
中，亏损面占40％，不少企业停工半停工，职工大面积地下岗。有的企业已发不出
工资，更多企业职工和退休职工医药费难以报销，少数企业已陷于破产境地。

产生上述问题的主要原因是：

1. 企业体制和产权问题。在传统的计划经济体制下，上海城镇集体企业一律由
   “条条”的行业主管部门或由”块块“的地区主管部门归口管理。长期来“一
   大二公”，“割私有制的尾巴” 的“左”思想指导下，，在主管部门的归口
   领导下，实行业务统筹安排，企业裁并改合，人员统一调度，资金上缴下拨，
   分配统一制度，干部上级任免。同时，清退了股金，停止了分红，大量的集
   体资财被不断平调。这从根本上排斥了职工的财产参与和决策参与，排斥了
   职工的所有权、收益权和当家作主的权力。因此，城镇集体企业长期来政企
   不分，产权关系十分模糊，大锅饭、铁饭碗、平均主义比较严重，职工缺乏
   积极性，企业缺乏活力。改革开放以来，是在经营制度、分配制度、劳动人
   事制度等方面着手改革，但由于没有把握所有制及其实现形式这个核心，因
   此城镇集体企业的改革严重滞后，没从根本上摆脱旧的桎梏，产生新的局
   面。
   
2. 经济结构和市场问题。城镇集体企业的经济技术基础原来就较差，人员又十
   分臃肿，职工年龄逐年老化，残缺人员占着一定比重，退休职工开支浩大，
   经营所得到大多只能应付“人头费用“。自有资金严重不足，债务负担十分
   严重，（1996年全市集体工业的资产负债额为66.2％，明显高于本市国有工
   业的59.3％、“三资"工业54.6％、股份制工业的45.2％的比率），因此长
   期缺乏投资和技术改造的能力。再加上职工的工资收入、福利待遇较低（1996
   年全市城镇集体企业职工人均年工资7051元，低于本市国有企业的11015
   元、“三资”企业的14756元的水平），难于引进人才、留住人才，因此生
   产经营的大多是传统产品，产业结构、产品结构、技术结构不能适应消费层
   次不断提升、不断变幻的市场需要。过去在卖方市场的条件下尚能生存乃至
   外延发展，现在转为买方市场为主，“老乡”、“老外”又展开了激烈的市
   场竞争，城镇集体工业的结构问题就凸现了出来。即使在商业方面，由于本
   市近几年“超市“的超常发展和购买力的相应转移，很多小型的集体商业网
   点沿线入困境。
   
3. 政策环境问题。城镇集体企业的生存和发展的环境也较严峻。一是税收政
   策。对集体企业特有的八级超额累进所得税制度实行31年之久，（如1986
   年调查，实际税负为50.17％），其发展受到严重限制。1994年起实行统一
   税率后，原从维持就业和安定团结着眼而对困难户税收的优惠政策（如人均
   年留利不到330元的可以退税）也随之取消，因此困难企业税负反而加重。
   近几年来为鼓励国有小企业改制为股份合作制而制定的超基数所得税减免
   等十条政策，而集体企业改制时则不能享受。二是融资政策。银行受贷款额
   度的限制，历来贷款是“先国有、后集体“。这几年银行向“商业化”过渡，
   又缺乏相应的“扶贫”措施，因此那些经济效益虽差而社会效益较好的城镇
   集体企业更难取得贷款支持. 1994年起各区信用社合并为商业银行之后，贷
   款额度进一步转向大企业大目，过去靠信用社贷款的小企业现在贷款更为困
   难。三是再就业政策。国有企业职工下岗可进入“再就业中心”，享受各项
   优惠政策；而集体企业职工下岗不能进入“再就业中心”，享受政策优惠。
   四是兼并破产政策。国有企业被兼并可享受银行挂帐停息的政策；而集体企
   业则不能享受。国有企业破产，经批准和平衡可动用银行坏帐准备金；而集
   体企业则不能动用，因而难以破产。
   
4. 指导机构问题。上述种种问题长期得不到解决，是同上海缺乏一个高层次的
   集体经济政策研究、政策指导机构有关。基层反应：集体企业“下面子孙满
   堂，上面没有爹娘”。由于管理断层，缺乏上通下达渠道，问题就“上不了
   潮，奏不了本”。由于城镇集体企业具有条条的“国有资产控股集团”主管
   或块块的地方政府主管，在近几年“资产重组”过程中，一些优质的集体资
   产被平调的问题更为突出。
   

尤需指出的是，这些问题的存在有着深刻的思想认识根源。很多干部认为，合作化
是为了集体化，集体化是为了今后的国有化。集体所有制是公有制低级形式，是向
全民所有制的一种过渡。甚至认为是“什么是集体的、全民的，统统都是国家的！”
归大集体之“公”、归国家之“公”，已成为不少领导干部的思维定势。在这样的
“左”的思想指导下，在处理经济关系上往往是“重全民、轻集体”，“保全民，
挤集体”。近年来，在政策鼓励上，又强调发展“三资”企业、发展私营企业、发
展非公经济。对于处于主体地位的集体经济，不论过去或现在，往往容易被忽视，
得不到应有的关注和切实的措施。

三

我们不仅要正视城镇集体经济面临的严重问题，科学地找出问题的深刻成因，看清
错误指导思想的本质；更为重要的是要学习和领会十五大对发展集体经济的重要论
述，认识社会主义初级阶段基本国情决定着集体经济进一步发展的客观必然性，看
清和把握城镇集体经济在“两个根本性转变”中正面临着进一步大发展的大好机
遇。

首先，发展集体经济是落实十五大精神的一个重要内容。党的十五大高举邓小平理
论伟大旗帜，在阐述“什么是初级阶段的社会主义，在初级阶段怎样建设社会主义”
的基础上，作出“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级
阶段的一项基本经济制度”的论断，并在“调整和完善所有制结构”的部署时强调
发展集体经济。江泽民同志指出:“要支持、鼓励和帮助城乡多种形式集体经济的
发展。这对发挥公有制经济的主体作用意义重大”。我国人口多、底子薄、经济发
展不平衡、生产力不发达，这个基本国情决定着发展集体经济的客观必然性和长期
性。在我国国民经济体系中，国有经济主要应当掌握关键性战略性领域，私营、外
资和其他非公经济只能是局部的，而处于这两头中间的应当发展大的、遍布城乡的
集体所有制经济。这也是建设有中国特色社会主义的战略需要。

第二，发展城镇集体经济也是将上海建成“一个龙头，三个中心”的重要组成部分。
作为特大型国际性城市，不仅要有支柱型大型工业基地，还要有面向国内外市场，
品种繁多，大量日用工业品；不仅要有高级大型的商业服务设施，还要有方便灵活、
能满足社会各方面需要的社会服务事业；不仅要有知识密集型、技术密集型、资本
密集型的产业，还要有容纳就业，同居民生产生活关系直接的劳动密集型产业。（当
然，城镇集体企业不是仅仅同落后生产力相联系，不是仅仅劳动密集型的）要从上
海整体发展的需要出发，找准城镇集体经济的应有位置。要同再就业工程相结合，
开拓和占领大量的发展空间。

第三，要看清和把握城镇集体经济正处于进一步大发展的机遇。在社会主义市场经
济的体制下，当前上海的城镇集体经济正处于新旧冲折、剧烈震荡的演变之中。与
那些跟不上市场变化的传统产业，那些“大集体、小全民”传统模式的老企业正在
急剧萎缩的同时，那些适应市场经济规律的新兴产业，那些适合生产力水平和群众
觉悟水平的新型企业制度正在蓬勃新生。如集体所有制的民办科技企业已涌现3551
户，从业人员6.7万人，年营销收入71亿元，人均劳动生产率超过10万元，在促进
科技成果产业化、促进“科教兴市”有着潜在的重要意义。又如以容纳下岗待业人
员为主的生产服务合作联社系统和街道“三产”，国家不包企业，企业不包职工，
社会需要什么就经营什么，有什么人才就开拓什么门路，1997年销售收入243亿元，
利润13。4亿元。“工合”系统的三百多个企业，由于自愿组合，自主经营，自负
盈亏，不吃大锅饭，没有铁饭碗，大部分企业有营利，很少是亏本的。合作制华生
化工工厂从“三缸，六根棒，九个人”起家，现已跻身于“全国五百强”的第38
位，1997年人均创利税79万元，进入了同行业国际先进水平。再如以劳动者的劳动
联合和劳动者的资本联合为特征的股份合作制企业已发展到1。3万家，不仅成为群
众集体兴办各项事业的主要形式，也是国有小企业、老集体企业改制搞活的首选途
径。实践证明，大部分股份合作制企业效益较好，具有旺盛生命力的。要看到城镇
集体企业这一大批新的增长点。当前上海经济结构调整中，大量职工下岗谋出路，
大量老企业需要改制放活，只要把握住当前机遇，在市委、市府领导下，坚决落实
十五大精神，精心组织，明确政策，推陈出新，因势利导，定能夺取城镇集体经济
的新发展。

四

为了更好地贯彻落实十五大精神，为了更好地建设上海这个特大型城市，为了更好
地发展当前的大好形势，我们提出如下具体意见。

1. 调整所有制结构，要让集体经济优先填补国有经济让出的“空间”。目前国
   有经济根据十五大部署正进行战略性改组。国有资产将从分散的中小企业向
   大型和特大型企业集团，从低效的劣势企业向高效的优势企业，从一般竞争
   性领域向需要由国有经济发挥作用的战略性领域集中。如何填补这个让出的
   空间，要有清醒的指导思想。根据十五大精神，必须坚持公有制的主体地位。
   在这个基本前提下，将所有制结构的调整和完善，讲适当减少国有经济的比
   重，讲非公有制经济是社会主义市场经济重要组成部分。上海现有1600家国
   有小厂和上万家国有小店，它们的国有资产仅占全市国有资产的6％，但是
   他们维系着大量职工的劳动就业，关系着人民群众的日常生活。他们的改革
   改组改造宜取多种形式，不能强求一律。但多种形式中要明确主要的发展导
   向。实践已经证明，由私人承包或租赁，容易滋生短期行为和掠夺性经营；
   出售或拍卖，职工就业难以得到保障；兼并是种好办法，但过多的兼并会使
   优势企业背上沉重包袱。而根本出路主要靠这些国有小企业自身的改制。以
   劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济是种优选的改革趋
   向。当然，改制只是企业深化改革的基础一步，还需在这基础上坚持“三改
   ——加强”，切实转换经营体制，不能盲目认为“一股就灵”。发展非公经
   济应予适当强调，但在所有制结构调整中千万不能模糊了公有制经济的主体
   地位。
   
2. 采取多种形式，搞活城镇集体经济。上海老的城镇集体企业之所以存在着大
   锅饭、铁饭碗、平均主义等积弊，其根子首先在职工个人同企业集体之间在
   所有制关系方面即财产关系上已经丧失了内在的血肉联系。名为集体所有，
   实为部门所有和地方所有。十五大号召：“要努力寻找能够极大促进生产力
   发展的公有制实现形式”。公有制形式应予坚持而公有制实现形式应予大胆
   探索。城镇集体企业的深化改革，要根据十五大的指导思想，抓住上述要害，
   从产权制度上“切入”，使职工个人同企业集体之间首先在所有制方面即财
   产关系上重新产生内在的血肉联系，构成命运共同体，才能从根本上激发职
   工积极性和企业活力。形式可以多种多样，但要有一条鲜明的总体思路。采
   取股份合作制办法进行改制，可通过存量资产一定比例的“劳动返还”以及
   职工的增量投入以置换资产，构成为独立的产权主体，并在独立的产权主体
   基础上形成独立的经营主体、独立的利益主体。上述三个“独立主体”的确
   立，就从根本上解决产权不清、政企不分、自主权难落实、平调难抵制等老
   问题，使企业独立走向市场，按照市场实际组织生产经营，在市场浪潮中展
   开拼搏。当然，股份合作制并不是唯一形式，但是一种可以优选的形式。社
   会的舆论导向，政府的政策拟定，都要环绕和推动这场改革而服务，不要无
   所适从而迷失方向。
   
3. 结合经济结构的调整和再就业工程实施，发展城市型个类产业。上海的产业
   结构正朝“三、二、一”·方向调整，向第三产业倾斜。上海的布局结构上
   正结合城市改造，逐渐形成和发展社区型经济。上海的技术结构正向技术含
   量高、服务质量要求高的方向发展。目前的城镇集体经济大多从事一般的传
   统行业，存在着在数量上“供大于求”和在素质上“供不应求”的矛盾。老
   企业的自觉调整方向，强化素质培训，适应市场需要。今后职工上下岗宜取
   多种方法分流，而其中的组织起来，民办公助，许多领域的事业要鼓励群众
   集体兴办，尤需关注。不论新、老集体，下列一些产业要着重发展。一是城
   市服务业。如有社区牵头，将各家庭日常需求和本社区资源 供给（包括各
   种人才、服务项目、求职信息等”同时存储，电脑联网，发挥媒介作用。又
   如城市垃圾从源头上分捡、收集、管理，以配合废塑料的“油化”、有机下脚
   的“肥化”，建筑垃圾的“固化”和其他有用物资的利用，用集体的保洁公司、回收公司替代大量的盲流拾荒者。再如发展养老院，让下岗职工利用停工厂
   房和空置新房，予以培训、改造，即可容纳大量劳动力，又可缓解养老设施
   的不足。此外，组建护绿队，分段负责养绿、护绿。二是生活服务业。如目
   前市区的早点供应等若干行业几乎被外来人员“一统天下”，呈现“上海人下
   岗，外地人上岗”的不正常局面。要通过试点，组织灵活多样的小型集体积
   极开展经济替代。三是家庭手工业。如探索、开发和组织制作旅游纪念品、
   手工艺品，加工人造宝石，手工编结毛衣、刺绣等附加值较高的手工业者品。
   四是城区型工业。如服装、服饰、食品、印刷等消耗少、污染少的工业企业。
   五是有条件的，要着重推动民办科技型企业的发展，鼓励“比尔.盖茨”类型
   的人才辈出，培育知识经济。市、区（县）、街道（镇）的有关部门，不能
   只是一般号召，而需亲自实践，扎实调研，组织推动，积极开拓，并作适应
   投入，创造更多的就业岗位。
   
4. 研究制订政策法规、为城镇集体经济的生存和发展提供较为宽松的环境。正
   如江泽民同志指出的：“集体经济可以体现共同致富原则，可以广泛吸收社
   会分散资金，缓解就业压力，增加公共积累和国家税收”。要从这个角度着
   眼，统一思想，放宽政策。一是税收政策。国有小企业改为股份合作制的超
   基数部分减免税的十项政策，集体企业改制时凡能适用的也应比照办理。二
   是融资政策。建议成立“上海中小企业服务中心”，为中小企业的贷款提供
   担保。重建信用合作社，吸收居民和小企业入社，让居民和小企业互助共济。
   银行要切出一块“风险贷款额度”，对民办科技企业重点扶持。要进行融资
   制度创新。小企业的贷款由于银行难以顾及，间接融资机制往往失败，要鼓
   励依靠职工投入的直接融资，化沉凝资金为生产基金。三是再就业政策。“再
   就业中心”的资金由财政、社保基金、企业三方投入组成，既然积极企业和
   国有企业一样地纳税和缴纳社保基金，只要企业也愿投入一块，城镇集体企
   业职工下岗理应也可同样地进入“再就业中心”，享受政策优惠。。四是兼
   并破产政策。城镇集体企业被兼并或破产，债务处理也应比照国有企业办法
   办理。五是贴息贷款政策。凡集体工业的技术改造、技术引进、新品开发，
   只要项目确有发展前途的，其专项贷款的应付利息，市、区（县）二级财政
   予以适当贴息的办法，应予坚持、恢复和推广。六是改制企业的资产评估政
   策。即不能低评又不能高评，对优质资产适当增值的同时要对劣势资产、呆
   滞债权合理进行贬值和冲销，防止片面性，更要反对有意高评以收取高的评
   估费用。要千方百计降低“改制成本”，以鼓励改制的积极性。
   
5. 建立政策研究、政策指导机构，为进一步发展集体经济服务。这个机构不是
   管企业而是管政策，不是管资产而是理顺资产关系，不是一个产业部门而是
   宏观性研究指导机构。要层次高、编制少、队伍精、作风好，承担“指导、
   维护、协调、监督、服务”的职能。同时将市级的多家联社进一步联合组成
   “上海市合作总社”的群众团体，负责上通下达，反映民间要求，增强服务
   功能，让“大社会”和“小政府”一起，共同为发展集体经济而努力。